从2003年非典之后，中国就在公共措施、应急预案、公共卫生保障、紧急状态立法等方面加快了阶段性的探索步伐。在中央政府的统一领导下，各级政府制定了有关自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的应急预案。
2007年11月1日，国家《突发事件应对法》正式实施，明确我国要建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。但实施效果一直欠佳。
清华大学公共管理学院贾西津等人认为，目前我国应急管理体制所暴露出的问题，主要表现在：反应的及时性不足；信息的准确性、公开性不够；中央与地方以及各个部门的协调不顺、职责不清问题；执行过程中效益损耗，到达受益者过程中不可知因素较多；着重宏观效果，微观问题较多；社会自我组织、自我救助弱；等等。
今年雪灾更是将这些问题充分暴露出来，国家应急体制变革成为当下热议的话题。
基础性工作缺失
2003年11月，清华大学公共管理学院和上海市法制办分别接受国务院法制办委托，着手起草《紧急状态法》立法草案。该法专家组成员、清华大学公共管理学院法学教授于安将该法形象地比喻为“非常时期的小宪法”。按照立法意图，该法要解决的问题，就是在紧急状态下社会管理者依据何种原则和程序宣布进入和解除紧急状态，并采取哪些措施的系列宪法性规范。2004年3月，十届全国人大二次会议通过宪法修正案，确立了我国的紧急状态制度，为《紧急状态法》立法提供了宪法依据。
据曾参与草案讨论的北京大学公法研究中心主任姜明安教授介绍，国务院在研究起草过程中，改成制定“突发事件与紧急状态法”，主要规定了应对突发事件的基本内容，同时有一章专门规定“紧急状态”的情况。提交审议的草案被定为《突发事件应对法》。
于安教授说，之所以将《紧急状态法》转化为《突发事件应对法》，主要是考虑到，立法资源的配置要着眼于当前最急迫的社会需要，制定一部行政法意义上的《突发事件应对法》比制定一部宪法意义上的《紧急状态法》更为迫切。
“这部法律只规定就一般突发事件的应对，涉及紧急状态的问题，由全国人大常委会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定。”国务院法制办政府法制研究中心主任李岳德向记者介绍说。
但现行的应急预案制度以及《突发事件应对法》所确立的应急体制应有的组织、协调和防范作用，并没有在实际工作中完全发挥出来，真正的应急工作还是依靠目前高度统一和一元化的党政领导体制来完成。
中国社会科学院法学所研究员、《突发事件应对法》起草专家组成员莫纪宏认为，中国自非典以来，灾难应急的制度框架虽然已经基本建成，但还需要细化，应该把法律规定日常化，使应急工作常规化，让政府和公众坦然应对突发事件，“如果做到了日常化管理，灾害来临时，甚至连紧急预案都可以不启动，因为规范化的管理制度及应急措施已经做好准备。”
中国人民大学法学院教授、突发事件应对法起草专家组成员莫于川表示，基础性工作是检验应急体制是否健全的重要一环。按照应急法、应急预案的标准，有关主管部门或者政府首长应该集中人力、物力、财力，做好日常的基础性工作，以防患于未然。
常设机构与临时机构职责不分、关系不顺
国家应急管理的常设性机构与临时性机构的职责不分、关系不顺，是当前应急管理体系的主要问题。
据了解，目前，在处理应急事件的政府管理机构中，主要是两大机构：一是常设性机构，一是临时性机构。
常设性机构即2006年成立的国务院应急管理办公室（简称国务院应急办），隶属于国务院办公厅，直接向国务院总理负责，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用。
临时性机构则包括：国务院抗震救灾指挥部、国务院煤电油运和抢险抗灾应急指挥中心（简称国务院应急指挥中心）、国务院防震减灾工作联席会议等。
其中，国务院抗震救灾指挥部办公室设在地震局；国务院煤电油运和抢险抗灾应急指挥中心于今年2月份雪灾期间成立，办公室设在国家发改委，负责及时掌握有关方面的综合情况，统筹协调煤电油运和抢险抗灾中跨部门、跨行业、跨地区的工作。
以国务院煤电油运和抢险抗灾应急指挥中心为例，其成员单位包括中宣部、国家发改委、公安部、民政部、财政部、铁道部、交通部、工业和信息化部、商务部、卫生部、国家安监总局、国务院新闻办、气象局、电监会、总参、武警、国务院应急办、国家电网公司、南方电网公司、中石油集团、中石化集团、煤炭运销协会等23个单位。
按照规定，国务院应急办是履行综合协调职能，而国务院应急指挥中心也是履行综合协调职能，并且还统筹其他各个部委。那么在具体工作中，作为常设性机构的国务院应急办归作为临时性机构的国务院应急指挥中心领导和统辖。
由于国务院应急办这样的一个常设性机构不具有国务院应急指挥中心的统辖指挥权，使得其在日常性的工作中难以发挥出有效的行政权威，从而导致在常态中，应急办难以做好基础性的预防和筹备工作。这是我国应急管理体制不顺畅的重要原因。
另外，以国务院发展研究中心孙晓郁为负责人、蒋省三为组长的“国家应急管理行政体制建设研究”课题组于今年3月雪灾之后提交了一份《我国应急管理行政体制存在的问题和完善思路》的课题报告。该报告指出，目前在应急管理机构设置上，存在着指挥部与应急办职责不清、关系不顺的问题。这里所说的指挥部，是指全国防控高致病性禽流感指挥部（以下简称防控指挥部）。
据了解，在危机处置工作中，国务院应急办主要起着信息汇总和综合协调作用。其处置权利有限定，须协助国务院领导处置。而防控指挥部的职责是“统一领导、指挥和协调全国高致病性禽流感的防治工作”。危机关头履行着临场指挥处置的职责。防控指挥部的总指挥是国务院副总理。
据有关人士分析，在危机发生期间，各部门高度重视、积极配合防控指挥部的工作，协调得很好。但是防控指挥部不是常设机构，只是在危机发生时才被启动，无法有效组织各部门开展危机前的预防、演练、储备等工作。
“一些相关研究表明，在没有严重灾情的平常年份，某自然灾害专项指挥部一年只开一两次会议，日常业务由设在某部委的办公室负责。”报告指出。
此外，议事协调机构（比如国务院煤电油运应急指挥中心）的同级协调的权威性不足也是一个比较突出的问题，议事协调机构在实际工作中往往难以协调其他部委。
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